Warszawa, dn. 13 marca 2020 r.
BAS-WAP-355/20

Opinia dotycząca oświadczeń majątkowych radnych

I. Tezy opinii
1. Składana wraz oświadczeniem kopia zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) nie jest objęta zasadą jawności. W konsekwencji odesłanie w wybranych rubrykach oświadczenia majątkowego do kopii PIT wyklucza możliwość upublicznienia tego dochodu, godząc tym samym w podstawowy cel przedkładania przez radnych oświadczeń majątkowych i  naruszając obowiązujące przepisy ustaw.
2. Za niezgodną z przepisami prawa należy uznać sytuację, gdy radny w  oświadczeniu majątkowym wskazuje łączne dochody uzyskane z kilku źródeł zatrudnienia bez ich wydzielenia i precyzyjnego wskazania tytułów poszczególnych dochodów składających się na tę kwotę, a także zbyt ogólne (np. rodzajowe –„dochód edukacyjny”) wskazanie miejsca zatrudnienia.
3. W przypadku podejrzenia, że radny składający oświadczenie majątkowe podał w nim nieprawdę lub zataił prawdę (np. zaniżył wartość nieruchomości, bądź zataił miejsce zatrudnienia), na podstawie art. 24h ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym, dokonujący analizy oświadczenia przewodniczący rady gminy lub  naczelnik właściwego urzędu skarbowego występuje do Centralnego Biura Antykorupcyjnego z wnioskiem o kontrolę oświadczenia majątkowego.
4. W świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie jest dopuszczalne łączenie funkcji radnego rady miejskiej z zatrudnieniem na stanowisku kierownika lub  jego zastępcy w spółce miejskiej ze 100% udziałem gminy, w  której radny uzyskał mandat. Zatrudnienie radnego na innym stanowisku (także o  charakterze kierowniczym) jest dopuszczalne.

II. Przedmiot opinii
Przedmiotem opinii jest szczegółowa analiza prawna następujących przypadków oraz odpowiedź na wiążące się z nimi postawione pytania szczegółowe:
1)	„Osoba zobowiązana do złożenia oświadczenia majątkowego w punkcie VIII «Inne dochody osiągane z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu» wpisuje «według e-PIT oraz PIT w załączniku» (…) Proszę o wyjaśnienie czy  zapis ten jest dopuszczalny i zgodny z prawem, jakie ewentualne sankcje prawne grożą osobie która w taki sposób wypełniła i złożyła swoje oświadczenie majątkowe”;

2)	„Osoba zobowiązana do złożenia oświadczenia majątkowego w punkcie VIII «Inne dochody osiągane z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu» wpisuje «wskazane w PIT 37, którego kopia stanowi załącznik do niniejszego Oświadczenia». Proszę o wyjaśnienie czy zapis ten jest dopuszczalny i  zgodny z prawem, jakie ewentualne sankcje prawne grożą osobie, która w  taki sposób wypełniła i złożyła swoje oświadczenie majątkowe”;
3)	„Osoba zobowiązana do złożenia oświadczenia majątkowego w punkcie VIII «Inne dochody osiągane z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu» wskazuje łączne dochody uzyskane z dwóch źródeł zatrudnienia bez ich wydzielenia. Proszę o wyjaśnienie czy zapis ten jest dopuszczalny i zgodny z  prawem, jakie ewentualne sankcje prawne grożą osobie która w taki sposób wypełniła i złożyła swoje oświadczenie majątkowe”;
4)	„Osoba zobowiązana do złożenia oświadczenia majątkowego w punkcie VIII «Inne dochody osiągane z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu» zataja miejsce zatrudnienia oraz kwotę dochodu uzyskanego z tego zatrudnienia. Proszę o wyjaśnienie czy zapis ten jest dopuszczalny i zgodny z  prawem, jakie ewentualne sankcje prawne grożą osobie która w taki sposób wypełniła i złożyła swoje oświadczenie majątkowe”;
5)	Czy możliwe jest aby Radny Miejski pełniący mandat społeczny mógł jednocześnie być etatowym pracownikiem na stanowisku kierowniczym spółki prawa handlowego, w którym 100% udziału ma gmina o statucie miejskim?
6)	Czy dopuszczalne jest podanie ogólnego miejsca zatrudnienia, np. „dochód edukacyjny za rok 20187 – xxx złotych przychodu”?
7)	Składający oświadczenie w punkcie II wskazuje posiadane nieruchomości i  jednocześnie rażąco zaniża ich wartość. Kto ma możliwość weryfikacji wartości tych nieruchomości, jakie sankcje grożą za takiego typu działania?

III. Uzasadnienie prawne tez opinii
1. Zgodnie z art. 24h ust. 1ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2019, poz. 506 ze zm.), „1. Radny, wójt, zastępca wójta, sekretarz gminy, skarbnik gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i  członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta są obowiązani do złożenia oświadczenia o  swoim stanie majątkowym, zwanego dalej «oświadczeniem majątkowym». Oświadczenie majątkowe dotyczy ich majątku odrębnego oraz majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową. Oświadczenie majątkowe zawiera informacje o:
1)  zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach handlowych oraz o nabyciu od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego, ich związków, komunalnej osoby prawnej lub  od  związku metropolitalnego mienia, które podlegało zbyciu w drodze przetargu, a także dane o prowadzeniu działalności gospodarczej oraz dotyczące zajmowania stanowisk w spółkach handlowych;
2)  dochodach osiąganych z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub  zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu;
3)  mieniu ruchomym o wartości powyżej 10 000 złotych;
4)  zobowiązaniach pieniężnych o wartości powyżej 10  000 złotych, w tym zaciągniętych kredytach i pożyczkach oraz warunkach, na jakich zostały udzielone”.
Przywołany przepis nakłada m.in. na radnych gminy obowiązek składania oświadczeń majątkowych, które dotyczą zarówno majątku odrębnego radnych, jak  również majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu osoba składająca oświadczenie majątkowe określa w nim przynależność poszczególnych składników majątkowych, dochodów i zobowiązań do majątku odrębnego i majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową i zawiera informacje szczegółowo określone w ustawie. Zgodnie z treścią ust. 3 pkt 1, oświadczenie majątkowe wraz z kopią swojego zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) za rok poprzedni i jego korektą radny składa w  dwóch egzemplarzach przewodniczącemu rady gminy.
Analizując kwestię dopuszczalności wpisania w odpowiednie rubryki druku oświadczenia majątkowego radnych w miejsce konkretnych kwot i źródeł dochodu wyłącznie sformułowań odsyłających do kopii PIT, przede wszystkim rozważyć należy charakter prawny oświadczenia. Oświadczenia majątkowe radnych stanowią jeden z wielu mechanizmów antykorupcyjnych przewidzianych w ustawach ustrojowych. Z uwagi na konieczność walki z przejawami korupcji we władzy lokalnej, oświadczenia majątkowe mają spełniać rolę gwarantującą jawność i przejrzystość działania radnych w samorządzie lokalnym.
Wskazaną funkcję oświadczeń majątkowych zapewnia zasada jawności oświadczeń, wprowadzona do wszystkich trzech ustaw samorządowych mocą ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o  zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 214, poz. 1806 ze zm.). W uzasadnieniu projektu tej ustawy podkreślono, że: „Każdy z wyborców będzie mógł sprawdzić na  stronie internetowej urzędu gminy lub miasta, starostwa powiatowego lub urzędu marszałkowskiego, jaki majątek posiada jego przedstawiciel wybrany do organu stanowiącego lub wykonawczego danego samorządu oraz czy w trakcie ostatniego roku jego majątek wzrósł w sposób odpowiadający wykazanym przez niego dochodom. Dzięki wprowadzeniu jawności treści oświadczenia majątkowego mieszkańcy będą mogli szybko ustalić, czy osoba składająca oświadczenie majątkowe podała pełne dane dotyczące stanu majątkowego, czy też zataiła w tym zakresie prawdę lub złożyła oświadczenie niezgodne ze stanem faktycznym. Regulacje te przede wszystkim wymuszać będą dokładne i uważne wypełnianie oświadczeń przez osoby zobowiązane do ich składania, a także stanowić będą narzędziem realnej kontroli społecznej. Jawność majątkowa osób sprawujących funkcje publiczne jest warunkiem koniecznym realizacji w Polsce europejskich standardów jawności życia publicznego" (Druk Sejmowy nr 591/IV kadencja).
Istotny jest jednak fakt, iż zasadą jawności objęto wyłącznie oświadczenia majątkowe. Składana wraz oświadczeniem kopia zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) nie jest objęta zasadą jawności. Przesądza o tym zarówno treść art. 24i ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak również fakt, że akt ten nie nadaje przedkładanej wraz z oświadczeniem majątkowym kopii PIT charakteru załącznika do składanego dokumentu. Obowiązek załączenia kopii PIT służy bowiem wyłącznie umożliwieniu efektywnej weryfikacji oświadczeń majątkowych przez osoby ustawowo zobligowane do analizy danych w nich zawartych. W konsekwencji odesłanie w wybranych rubrykach oświadczenia majątkowego do kopii PIT wyklucza możliwość upublicznienia tego dochodu, godząc tym samym w  podstawowy cel przedkładania przez radnych oświadczeń majątkowych i  naruszając obowiązujące przepisy ustaw.
2. Artykuł 24h ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym wprost przesądza, że  wskazane w oświadczeniu majątkowym dochody osiągane z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć są wykazywane „z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu”. Treści tego przepisu odpowiada pkt VIII załącznika nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2003 r. w sprawie określenia wzorów formularzy oświadczeń majątkowych radnego gminy, wójta, zastępcy wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu wójta (t.j.  Dz.U. 2017, poz. 2020). Przepis ten wskazuje, iż w punkcie tym należy wymienić „Inne dochody osiągane z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub  zajęć, z  podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu”. Przepis nie pozostawia w tym zakresie radnemu żadnej sfery uznaniowości i wymaga precyzyjnego wskazania zarówno kwot, jak również tytułów z których są otrzymywane. W  konsekwencji za  niezgodną z przepisami prawa należy uznać sytuację, gdy radny w oświadczeniu majątkowym wskazuje łączne dochody uzyskane z kilku źródeł zatrudnienia bez ich wydzielenia i precyzyjnego wskazania tytułów poszczególnych dochodów składających się na te kwotę, a także zbyt ogólne (np. rodzajowe –„dochód edukacyjny”) wskazanie miejsca zatrudnienia.
3. Zarówno zatajenie w oświadczeniu majątkowym miejsca zatrudnienia oraz kwoty dochodu z niego otrzymywanego, jak również zaniżenie wartości wskazanej w  oświadczeniu majątkowym nieruchomości dotyczą w istocie sytuacji, gdy osoba składająca oświadczenie majątkowe podała w nim nieprawdę lub zataiła prawdę.
W myśl art. 24h ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oświadczenie majątkowe wraz z kopią swojego zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w  roku podatkowym (PIT) za rok poprzedni i jego korektą radni składają w dwóch egzemplarzach przewodniczącemu rady gminy. Jeden egzemplarz przewodniczący przekazuje urzędowi skarbowemu właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej oświadczenie. Na mocy art. 24h ust. 6 i 7 przewodniczący rady gminy są jednocześnie uprawnieni i zobowiązani do dokonywania analizy przedłożonych im dokumentów. Analizy tej dokonuje również naczelnik właściwego urzędu skarbowego. Analizując oświadczenie majątkowe, naczelnik urzędu skarbowego uwzględnia również zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym małżonka osoby składającej oświadczenie. Podmiot dokonujący analizy, jest uprawniony do porównania treści analizowanego oświadczenia majątkowego oraz załączonej kopii zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w  roku podatkowym (PIT) z treścią uprzednio złożonych oświadczeń majątkowych oraz z dołączonymi do nich kopiami zeznań o wysokości osiągniętego dochodu w  roku podatkowym (PIT).
W przypadku podejrzenia, że osoba składająca oświadczenie majątkowe podała w nim nieprawdę lub zataiła prawdę, na podstawie art. 24h ust. 9 ustawy o  samorządzie gminnym, podmiot dokonujący analizy oświadczenia występuje do  Centralnego Biura Antykorupcyjnego z wnioskiem o kontrolę oświadczenia majątkowego. Do postępowania w sprawie kontroli oświadczenia majątkowego stosuje się odpowiednio przepisyustawy z 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1921 ze zm., dalej jako ustawa o CBA).
W celu kontroli prawdziwości oświadczeń majątkowych CBA może korzystać z  przetwarzanych przez banki informacji stanowiących tajemnicę bankową oraz  informacji dotyczących umów o rachunek papierów wartościowych, umów o  rachunek pieniężny, umów ubezpieczenia lub innych umów dotyczących obrotu instrumentami finansowymi, a w szczególności z przetwarzanych przez uprawnione podmioty danych osób, które zawarły takie umowy (art. 23 ust. 1 ustawy o CBA).
Informacje i dane, o których mowa powyżej, oraz informacje związane z  przekazywaniem tych informacji i danych podlegają ochronie przewidzianej w  przepisach o ochronie informacji niejawnych i mogą być udostępniane jedynie funkcjonariuszom prowadzącym czynności w danej sprawie i ich przełożonym, uprawnionym do sprawowania nadzoru nad prowadzonymi przez nich w tej sprawie czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi. Akta zawierające te informacje i dane udostępnia się ponadto wyłącznie sądom i prokuratorom, jeżeli następuje to w celu ścigania karnego (art. 23 ust. 2 ustawy o CBA). Warunkiem udostępnienia przedmiotowych danych w związku z  prowadzoną kontrolą oświadczenia majątkowego jest postanowienia wydane przez Sąd Okręgowy w Warszawie, na  pisemny wniosek Szefa CBA. Wystąpienie z  wnioskiem do sądu stanowi wyłączną kompetencję Szefa CBA, która nie może być scedowana na innego podległego Szefowi CBA funkcjonariusza, w ramach dekoncentracji uprawnień (zob. art. 10 ust. 2 ustawy o CBA).
W przypadku wyrażenia przez sąd zgody na udostępnienie informacji Szef CBA pisemnie informuje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji i danych o rodzaju i zakresie informacji i danych, które mają być udostępnione, podmiocie, którego informacje i dane dotyczą, oraz o osobie funkcjonariusza CBA upoważnionego do ich odbioru. W terminie do 120 dni od dnia przekazania omawianych informacji i danych CBA informuje osobę, której oświadczenie majątkowe jest kontrolowane, o postanowieniu sądu wyrażającym zgodę na  udostępnienie informacji i danych, z zastrzeżeniem, że sąd, na wniosek Szefa CBA, złożony po uzyskaniu pisemnej zgody Prokuratora Generalnego, może odroczyć, w drodze postanowienia, na czas oznaczony, z możliwością dalszego przedłużania, obowiązek informacyjny, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że  poinformowanie osoby kontrolowanej może zaszkodzić wynikom podjętych czynności operacyjno-rozpoznawczych (art. 23 ust. 8-10 ustawy o CBA).
Jeżeli zostało wszczęte postępowanie przygotowawcze, osoba, której oświadczenie majątkowe jest kontrolowane, jest powiadamiana o postanowieniu sądu o udostępnieniu informacji i danych przez prokuratora lub, na jego polecenie, przez CBA przed zamknięciem postępowania przygotowawczego albo niezwłocznie po jego umorzeniu. Jeżeli pozyskane informacje i dane nie dostarczyły podstaw do wszczęcia postępowania przygotowawczego, Szef CBA niezwłocznie pisemnie zawiadamia o tym podmiot, który informacje i dane przekazał. Materiały zgromadzone w analizowanym trybie niestanowiące informacji potwierdzających zaistnienie przestępstwa podlegają niezwłocznemu, protokolarnemu, komisyjnemu zniszczeniu. Zniszczenie materiałów zarządza Szef CBA (art. 23 ust. 11 i 12 ustawy o CBA).
Co istotne, podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu majątkowym powoduje odpowiedzialność karną na podstawie art. 233 § 1 ustawy z  6  czerwca 1997 r. – Kodeks karny (t.j. Dz.U. 2019, poz. 1950 ze zm.), który stanowi: „Kto, składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do  lat 8.
4. Odnosząc się do pytania o dopuszczalność łączenia funkcji radnego rady miejskiej pełniącego swój mandat społecznie z zatrudnieniem na stanowisku kierowniczym w spółce prawa handlowego, w którym 100% udziałów ma gmina, w  pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż ustawa o samorządzie gminnym przewiduje liczne zakazy dotyczące wykonywania pracy przez radnego. W  szczególności, zgodnie z art. 24a ust. 1 ustawy z radnym nie może być nawiązywany stosunek pracy w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat. Także osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat (art. 24b ust. 1 tej ustawy). Zgodnie zaś z  art. 24a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym radny nie może pełnić funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy.
W myśl art.  24b ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym, osoba wybrana na  radnego nie może wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy. Jednostką organizacyjną gminy jest jednostka, o której mowa w art. 9 ustawy o samorządzie gminnym. Gminne jednostki organizacyjne tworzy, likwiduje, reorganizuje oraz wyposaża w majątek rada gminy w drodze stosownej uchwały, podejmowanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o  samorządzie gminnym. Jednostki takie mogą posiadać osobowość prawną (np.  fundacja, kapitałowa spółka prawa handlowego) lub też takiej osobowości nie  posiadać (np. jednostka budżetowa).
Pojęcie „gminne jednostki organizacyjne” obejmuje zatem m.in. jednostki organizacyjne utworzone przez gminę, posiadające osobowość prawną, w których gmina posiada pełnię władztwa właścicielskiego (100  % udziałów lub akcji), czyli odnosi się m.in. do „miejskiej spółki”. Podkreślić przy tym należy, że przepis ten dotyczy tylko „pełnienia” bądź „wykonywania” funkcji kierownika lub jego zastępcy w  takiej spółce. „Użyte przez ustawodawcę sformułowanie «pełnienie funkcji» kierownika lub jego zastępcy jest jednak znaczeniowo szersze niż pojęcie świadczenia pracy w ramach stosunku pracy, o  którym mowa w ust. 1. Świadczenie pracy jest pojęciem ujętym normatywnie (art.  22 Kodeksu pracy). Tym samym, przyjąć należy, że pełnienie funkcji kierowniczych następuje nie tylko w ramach zatrudnienia pracowniczego (czy  na  podstawie kontraktu menedżerskiego lub innej umowy cywilnoprawnej), ale  także na innej podstawie, choćby faktycznej – na  przykład społecznie, honorowo, bez wynagrodzenia (nieodpłatnie)” (tak:  R.  Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o  samorządzie gminnym. Komentarz. Warszawa 2011, Komentarz do art. 24a, Legalis). Co istotne, wskazany przepis nie obejmuje pracowników gminnych jednostek organizacyjnych, którzy nie pełnią wskazanych w nim funkcji i nie można go rozszerzać na innych (poza kierownikiem i jego zastępcą) pracowników gminnych jednostek organizacyjnych pełniących kierownicze lub inne odpowiedzialne stanowiska (zob. S. Płażek, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red.  P.  Chmielnicki, Warszawa 2013, teza 6 do art. 24a). Dodatkowo należy podkreślić, że przepis dotyczy tylko gminy, w  której radny uzyskał mandat.
	Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie jest dopuszczalne łączenie funkcji radnego rady miejskiej z zatrudnieniem na stanowisku kierownika lub jego zastępcy w spółce miejskiej, w której 100% udziałów posiada gmina, w której radny uzyskał mandat. Zatrudnienie radnego na innym stanowisku (także o charakterze kierowniczym) jest dopuszczalne.

Autor:
dr Ewelina Gierach
ekspert ds. legislacji 
w Biurze Analiz Sejmowych
Akceptował:
Wicedyrektor Biura Analiz Sejmowych

Przemysław Sobolewski

Deskryptory bazy REX: petycja, samorząd terytorialny, gmina, radny, oświadczenie majątkowe.